特色小镇建设中“扩权强镇”改革的法治思考

本文是一篇法律论文，本文的创新之处在于将所学的法学知识与当下我国正在推进特色小镇建设实践相结合，重点探索特色小镇建设中的乡镇政府扩权所面临的法治问题。目前，学术界的研究大都集中于特色小镇发展中所遇到的经济问题和是经济发达镇的“扩权强镇”体制改革问题，从法学角度研究特色小镇建设中的“扩权强镇”体制改革的具有一定的新颖性和实践性。

一、概述

（一）特色小镇概述
目前，学术界对特色小镇并无明确的定义。实践中，特色小镇多指具有产业鲜明特点、人口规模和经济规模到达一定程度的建制镇。从另一种角度来说，特色小镇建设也是一种乡镇发展理念，因地制宜，准确定位，产业融合，创新开放的发展理念。特色小镇概念中最关键的是一个“特”字，其“特”在形态（独特的小镇风貌+错落的空间结构），“特”在产业（特色产业+旅游产业），“特”在功能（产业功能+文化功能+旅游功能+社区功能），“特”在机制（以政府为引导、以企业为主体的市场化开发运营机制）①。

我国特色小镇建设起源于浙江省。2014 年 10 月，浙江省省长李强在参观生态小镇云栖镇时第一次提出“特色小镇”这一概念。2015 年 12 月，习近平总书记考察浙江时对时下的特色小镇建设作出重要指示：“建设特色小镇大有可为，特色小镇对新型城镇化建设，经济转型升级具有远大的战略意义”②。2016 年 7月，财政部、住建部、发改委三部委联合下发《关于开展特色小镇培育工作的通知》要求到 2020 年全国建成 1000 个特色小镇。2016 年 8 月，住建部发布《关于做好 2016 年特色小镇推荐工作的通知》，将特色小镇划分为历史文化型、旅游发展型、工业发展型、农业服务型、商贸流通型、民族聚居型 6 大类型，并且要求各省上报重点发展小镇 159 个。2017 年 3 月，李克强总理在政府工作报告中指出，要扎实推进新型城镇化，支持中小城市和特色小镇发展。2019 年 3 月，国家发改委发布《2019 年新型城镇化建设重点任务》要求大力支持特色小镇发展，形成政府引导，企业积极参与，逐步实现市场化运作，逐年挖掘各地特色小镇，完善政府、企业、银行联动机制促进特色小镇健康发展。到 2019 年 8 月为止，我国已批的 403 个国家级特色小镇已着手投入建设，第三批国家级特色小镇也正在积极申报之中。除此之外，各省、市级特色小镇的建设也在全国范围内积极开展，特色小镇模式已经成为乡镇经济发展的新引擎。

 

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（二）扩权强镇概述
“扩权强镇”是指在现行行政区划不变的情况下，市县政府及其职能部门通过授权、委托或其他方式将某些方面的权力下放到乡镇一级政府的体制改革。从各地出台的政策文件来看，“扩权”的范围主要集中在经济社会的管理权、行政执法权、财税权和人事管理权。“扩权强镇”试点工作具体包括：权力下放试点；体制创新试点；机构编制人员改革的试点。
“扩权”改革在我国的法治实践中由来已久，从“扩权强县”到“省直管县”再到当下的“扩权强镇”都是国家根据不同时期的经济发展要求依法制定的政策，在不同的时代背景下对我国市场经济的发展起到了重要作用。

（1）从“扩权强县”到“省直管县”的法治实践。“扩权强县”政策首先由浙江省开始，后在党的十一届三中全会上得到了中央的肯定，并且在 2008 年12 月的中央一号文件中明确了“扩权强县”的概念。2009 年 12 月中央一号文件决定进行“扩权强县”的试点工作。2011 年《国务院批转发展改革委关于 2011年深化经济体制改革重点工作意见的通知》中提出，在有条件的地区进行“省直管县”试点，赋予县级政府更多的经济社会管理权。从此，我国开始“省直管县”和“扩权强县”并行改革试点，使“扩权强县”成为“省直管县”改革的推手。
（2）“扩权强镇”的法治实践。2010 年 4 月，中编办、发改委、财政部、公安部等六部委联合发布了《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》，要求在广东、山东、浙江、四川等 13 个省份推行“扩权强镇”，从此我国开始了全国范围内的“扩权强镇”试点工作。“扩权强镇”改革是我国经济体制改革和政治体制改革的继续深化。从一定程度来说，“扩权强镇”改革是“扩权强县”“省直管县”改革的延续。

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二、特色小镇建设中“扩权强镇”的必要性分析

（一）建设特色小镇需要赋予乡镇政府相应的事权
事权即行政管理权是指政府所具体承担事务的权力。政府的事权是实现政府职能的前提。按照我国《宪法》《地方各级人民政府组织法》和《国务院组织法》的相关规定，中央政府承担 18 类事权③，县级以上地方各级人民政府承担 10 类事权，基层人民政府即乡镇政府承担 7 类事权④。从现行的法律规定和各地出台的政策来看，乡镇政府的事权主要集中在村镇规划建设、村镇公共安全维护、村镇公共设施建设、农村集体土地争议调解等方面。但是，在特色小镇建设中，乡镇政府需要更多的与乡镇经济发展相适应的事权，如行政审批权、行政许可权、行政处罚权等。
特色小镇建设中乡镇政府扩权有其必要性。特色小镇发展模式相较于“社会主义新农村建设”、“美丽乡村建设”更加突出乡镇政府的作用，需要乡镇政府承担更多的经济建设职能和社会管理职能。从特色小镇的申报、建设、运行、管理等角度来看，过去“镇权县管”体制，县政府主导特色小镇的发展具有“被动性”，权力下放、乡镇扩权能够很大程度上激活特色小镇的“成长”。同时，我国特色小镇建设天然具有扩权的“基因”，“扩权强镇”政策在我国的推行源于解决“经济发达镇”经济发展和乡镇政府体制发展的不同步问题。当下，我国特色小镇的建设发展面临同样的问题。而且，现有的 403 个国家级特色小镇有相当一部分也是“经济强镇”，其余部分也是当地的经济发展水平较高的乡镇，具有扩权的现实必要性。
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（二）建设特色小镇需要赋予乡镇政府相应的财权
财权是指一级政府为了实现其职能而筹措资金的权力。政府财权的实质就是政府的财政收入能力。政府的财政收入法定的分为税收收入和非税收收入两个部分。由于乡镇政府处于我国五级政府设置的最底层以及财税在政府间纵向分配缺乏具体的法律规制，税收收入和非税收收入分配到乡镇政府的部分便微乎其微，不足以支持乡镇经济的发展，特色小镇的建设。作为特色小镇建设的主导者，乡镇政府在缺乏与建设特色小镇相适应的财权的情况下，无法为特色小镇的建设提供必要的基础设施建设和公共服务。
目前，特色小镇建设中乡镇政府工作人员不能满足发展的需要，现有的乡镇政府工作人员政策法律素养低且存在大量的兼职执法人员。通过“扩权强镇”体制改革，在不违背《地方各级人民政府机构设置编制管理条例》的基础上，创新特色小镇乡镇政府用人机制，赋予乡镇政府更加灵活的用人用编自主权，成为接下来特色小镇建设中“扩权强镇”改革的重要组成部分。
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三、特色小镇建设中“扩权强镇”的法学基础...........................................8
（一）特色小镇建设中“扩权强镇”的法理基础...............................8
（二）特色小镇建设中“扩权强镇”的宪法学基础...............................9
（三）特色小镇建设中“扩权强镇”的经济法学基础...............................9
四、特色小镇建设中“扩权强镇”面临的法治困境........................11
（一）特色小镇“扩权”的立法困境....................................11
1.“扩权”具体法律依据缺失.........................................11
2.“扩权”方式存在不合法.......................................13
五、特色小镇建设中“扩权强镇”的法治对策分析.......................................16
（一）实现特色小镇建设中“扩权强镇”的法治治理..............................16
1. 落实乡镇政府职权的宪法回归.............................16
2. 加强重点领域的立法工作.....................................16

五、特色小镇建设中“扩权强镇”的法治对策分析

（一） 实现特色小镇建设中“扩权强镇”的法治治理
权力具有扩张性和破坏性，法治则具有约束性和强制性。用法治来对权力进行规制毫无疑问是可靠的。“扩权强镇”体制改革既是特色小镇模式下乡镇经济发展的有效手段，需要相应的法律保障；也是一种乡镇政府权力扩张的方式，需要法律的明确指引和制约。目前，政策推进型的特色小镇扩权试点改革存在不稳定性、正误性、时效性的特点，实现特色小镇建设中的“扩权强镇”体制改革的法治治理是其必然选择。
1.落实乡镇政府职权的宪法回归
依法治国是我国基本的治国方略，而实现依法治国就要坚持依宪治国。国家的任何社会实践活动都要在宪法的指引下进行。“县管镇”体制下的特色小镇发展遇到阻力，县一级政府长期掌握乡镇政府在本辖区内的经济社会管理权限本身就已经逾越了宪法的界限。特色小镇建设中的“扩权强镇”就是通过乡镇政府的“扩权”进而达到“强镇”效果，纠正“县管镇”体制中的“不合宪”之处，使得特色小镇乡镇政府回归宪法赋予的政府职能。
2.加强重点领域的立法工作
的十八届四中全会指出“凡是国家重大变革都有于法有据，在改革的过程中要注重运用法治思维和法治方式，加强相关立法工作的协调”。市场经济本质上是法治经济。特色小镇模式作为发展社会主义市场经济的手段，始终要遵循法治规范指引，依法从事经济生产活动。同时，特色小镇建设中进行的“扩权强镇”体制改革也要有法可依、于法有据。从“扩权强县”到“省直管县”再到当下的“扩权强镇”，我国的“扩权”改革已经经历长期的试点过程，需要尽快从政策规制转向法治规制。具体来说，在国家层面要做好两个方面的立法工作。一是加强政府间事权分配的立法工作，明确政府纵向管理权限。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出了，“要推进各级政府间事权的法律化和规范化”⑧。
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结语

“扩权强镇”体制改革是实现乡镇政府职能转型与特色小镇的经济转型协同发展的有效手段。在特色小镇建设的背景下，解决“扩权强镇”体制改革中存在的法治问题，实现“扩权强镇”体制改革的法治治理，对特色小镇的可持续发展具有积极的现实意义。本文的创新之处在于将所学的法学知识与当下我国正在推进特色小镇建设实践相结合，重点探索特色小镇建设中的乡镇政府扩权所面临的法治问题。目前，学术界的研究大都集中于特色小镇发展中所遇到的经济问题和是经济发达镇的“扩权强镇”体制改革问题，从法学角度研究特色小镇建设中的“扩权强镇”体制改革的具有一定的新颖性和实践性。本文的不足之处在于实际调研的特色小镇较少，创作时间较短，无法对特色小镇建设中的“扩权强镇”法治问题进行更加深入的研究。希望评阅老师在审阅时，就本论文存在的不足给出积极的修改意见，以期促进本论文的完善。
参考文献（略）

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